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中美基础教育督导实施比较与启示(第6责任区叶连翔)

2014-12-04    

2012年下半年,本人有幸参加深圳市教育局组织的首期中学正职校长海培班赴美国布朗大学接受了两个月的培训。布朗大学教育系是全美教育学科排名居前的大学。笔者在这两个月内对美国教育政策、教育实施等进行了近距离的考察和研究。美国教育实行高度的地方分权制,教育督导主要由州和学区承担,联邦虽然设立教育机构,但并不具备掌控教育的权力。而我国是中央集权国家,从中央到县区各级都设有督导机构,开展教育督导工作。对中美两国督导人员构成、督导职能、督导政策等进行比较,有利于我们今后在督导工作中提高督导成效,保证教育事业的健康发展。

一、督导实施比较

下面对中美国两国督学构成、职能、督政、督学和学校管理督导等进行比较:

(一)督学构成和职能比较

美国的督学由学校督导长、校长督导员和学科督导员构成

美国教育实行高度的地方分权制,教育督导主要由州和学区承担,联邦虽然设立教育机构,但并不具备掌控教育的权力。州议会制定法律法令规定本州的教育政策,同时对教育经费进行表决。教育管理的具体工作由学区承担。美国的督导人员主要有三种:一是学校督导长。由州或学区教育行政官员直接视导教学一直是美国教学督导的一个传统。随着学校机构日益扩大,管理工作日益繁重,学校督导长不得不任用助手,并把督导教学的工作下放给校长。二是校长作为学校督导员。现在美国的学校校长大多数已从教学工作中解脱出来,成了全脱产的行政教学管理的专职人员。校长的督导工作除了一般听课,组织教师系统研究教育问题,分年级和学科组织教师讨论教材教法,给各年级教师上示范课。由于校长既负责学校的一般行政管理又负责教学督导,如何处理二者关系直到今天仍是个热门话题。三是学科督导员。现在美国的州、学区两级已普遍设了学科督导处,配备了各科督导员。学科督导员的工作各地不尽相同,有些注重教师培训,有些强调搞调查研究。学科督导员的工作主要包括:到各校听课,视查教学;培训教师;协助督导长聘任教师;进行教学研究,出版教学刊物等。可见学科督导员在督导教学方面起着重要的作用。他们的出现使教学督导深入到学科领域,并使教学督导专业化。

中国的督学由教育教学专业技术人员和教育行政管理机关人员构成

众所周知,我国2012年颁布实施的《教育督导条例》第六条规定:“国家实行督学制度。”“县级以上人民政府根据教育督导工作需要,为教育督导机构配备专职督学。教育督导机构可以根据教育督导工作需要聘任兼职督学。”“兼职督学的任期为3年,可以连续任职,连续任职不得超过3个任期。”在实际工作中,督学主要是学校校长、教育教学和督导水平高的教师(教研专家)以及教育行政机关干部组成。这个《条例》的颁布,明确了督学制度的督导人员的来源,任期及作用。从1981年起,各级教育行政部门逐步恢复的督导制度。目前,督导机构主要承担监督、评估、指导和反馈四项职能。在教育事业的发展中起了非常重要的作用,对经济发展产生了极大的影响。

从上面论述可以看出,在教育督导人员的构成上,教育行政机关的官员、校长和学科教研专家成为教育督导员,两国的情况是类似的。不同的是,国内的督学是分级的,按级别分有国家督学、省督学、市督学和区县级督学。而美国在校长之上仅有州或学区级的行政人员担任学校督导长,此外就是校长和学科督导员。我国由于督学有不同的级别,其权力也就不同,对学校的行政权力的行使就不同。导致我国的督导作用比美国的作用要大的多。

(二)学校管理督导比较

在学校管理方面,两国都有不同的规定,在督导上就有不同的导向。

1、学校能不能按程度分班

美国各地普遍按程度分班

实际上,美国的精英教育存在于每一个学区甚至每一所学校中,美国的中小学并没有固定的班级划分,所以不存在重点班的概念。但仔细分析,美国的“重点班”在某种意义上是存在着的,不管是初中还是高中,几科文化课都必须是按程度“走班”。只不过,这种重点班不是通过固定的班级设定实现的。这样的实现了分层教学,因材施教,培养精英。尽管美国没有重点学校的概念,但实际上也存在着学校质量的差异,那些少数质量很多好的学术性“重点学校”。学生要想进入这些学校,就像在中国进入优质中学一样不容易。

中国初中和小学禁止按程度分班

人的天赋差异决定了个人发展必有长短、先后。教育民主,不是教育平均。真正的教育民主,应当是在个体需求和现实水平基础上,让每个人都能有所发展。我国《义务教育法》第22条规定:“学校不得公重点班和非重点班。”这其实在教育界都明白对学生教育来说缺少针对性,不利学生的发展。这可能是钱学森这问的的答案之一。我们是不是可以反思呢?

分层教学、补课加班、个性化辅导、精英教育在美国都同时并存,既不会因为追求表面的民主,放弃对学生习落后的群体辅导,也不会因为坚持所谓的平等,放弃对精英的培养。这启发我们:要有足够的智慧,去认识人的差异,并设计出个性化的教育方案。这是改革的关键,也是改革的难点所在。

2、如何按程度分层教学

美国所有中学按程度分层

美国中学,每一科文化课,根据学生的程度按每班人数进行分班“走班”。每班才十多人,一个年级下来其层次之多可想而知。其教学针对性也可想而知。其教学效果更加明显。

国内初中难以分层教学

我国高中分重点班是可以的。但初中和小学明文规定不允许。从事教育的人都清楚,一个科科优秀的学生与一个每科都不及格的学生在一个五十人的大班里面因材施教是何等困难。甚至个别相差显著的学科在一些地方“走班”也不允许。于是有些初中为了提高教学针对性,打起了“擦边球”的主意。有的设数学实验班,有的设英语实验班等等。

个人认为,分层教学缩小了学生的程度差异,提高了教学的针对性。这也是更好地实施因才施教的教学原则。关键是怎样来令家长和学生理解、令社会接受。

(三)教学督导比较

美国教学督导是全部督导工作的重点

现代美国的教学督导,虽然各州教育政策不同,但概括起来有几个共同点:一是强调教学视导是教育组织系统中与教学行政管理、学生的学习、教师的教学并列的一个非常重要的子系统。它的任务是通过影响教师的教学行为来实现提高学生学习的目的。 二是教学督导员注重深入课堂,为教师提供课程和教学方面的咨询与服务。三是教育组织机构非常注意给教师充分的自由,但同时也应该加强质量的管理和控制,教学质量管理是教学督导的一个重要任务。四是教学督导的任务不是维持现状,而是要力图改革。教学督导员应成为教改的先锋和领导力量,但教学督导员的威信不是来自行政的权威,而是来自他们自身的业务与工作能力。

我国常规教学督导职能主要是教研机构承担

我国是高度中央集权的国家,从国家教育部、省教育厅、市教育局再到区县级教育局都附设教研部门。教研部门除了教学研究职能外,在一定程度上承担了政府对学校教学工作的督导职能。

不过,美国的学科督导员更多是民间的身份。而我们的教研部门级别多,其官方色彩更浓,其督导实施的力度更大。

(四)督政职能比较

1、残障生教育

美国要求随班就读

美国没有针对残障学生而设的特殊学校,美国的法律规定这些学生必须与普通学生同班,让他们感觉到自己是一个正常的人。所在学校有接收残障生的义务,在我们考察到的罗德岛州、康州和纽约州的比例是5%以内。只要残障生没达到5%,学校必须接收随班就读。但美国的班额小,20人的班5%的比例就是一个班才一个人。在美国的许多学校甚至有一个残障生三位特殊教师和义工陪同上课的情况。由于这些残障学生从小就与普通的学生在一起,也就不存在被歧视的现象。学校专门为残障学生配备了专职教师,也叫特殊教师,课堂上这些特殊教师指导残障学生的学习。学校还设有专门的办公室,辅导患有语言障碍、思维障碍的学生学习。

中国有特殊教育学校

我国《义务教育法》第19条规定:“县级以止地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校,对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄图章、少年实施义务教育。”同时规定,普通学校应当接受具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读,并为其学习、康复提供帮助。

按照教育规律,普通学校接受具有接受普通教育能力的残疾学生随班就读,有利于培养普通学生的同情心与社会责任感,也有利于残疾学生融入社会。但是,随班就读的学生,其管教由大班的一个教师来实施是不现实的。一是教师不懂特殊学生教育,二是班额太大,教师难以顾及,三是其他家长观念的教育改变。2012年9月发生在深圳宝安区的自闭症儿童被逐出校园。任心而论,责任真的不在学校,而在当地政府。这是地方政府把其责任转嫁给了学校。

2、教育经费来源和使用

美国公立学校经费来自于州的税收

美国公立学校和特许学校的经费都来源于州政府。而州政府的收入主要是房产税。联邦政府不会给州政府提供教育经费。因此,在经济落后地区和房产税少的州,教育经费就保障不了教育的需要。所以,在美国中西部的一些州的公立学校越办越差,出现白人子弟纷纷逃离的现象。而黑人和新移民子弟由于谋生的需要只能在这些差校读下去,教育水平可想而知。私立学校的经费主要来源于教育捐款。私立学校的学费主要用于学校奖学金,并非学校的运营。特别是历史名校的校友捐款是学校的收入来源。

中国公办学校经费主要来自县级财政

我国的《义务教育法》规定,义务教育经费由国务院和地方各级政府予以保障。同时规定用于义务教育的财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长比例,保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长。在财政收入比较好的地区,义务教育经费有比较好的保障。但在经济发展水平比较差的地区,教育发展受到严重折制约。

在义务教育的实施中,美国在整体上比不上中国。从法律上,我们保证全国一盘棋。况且2011年我国国家的财政收入已占全国的50%。在经济落后地区,国家层面可以保障教育经费的基本需要,如校舍建设、教师工资、学生教材和教学基本设备。在义务教育方面,对落后地区可以通过财政转移支付来解决教育经费的缺额问题。我们有更大程度上的优越性。

3、教育管理层次比较

美国特有的学区教育行政管理

美国的各个州根据地理位置划分成许多学区。学区的划分基本以城市的社区地理位置为基础的。美国的学区有较大的办学自主权,学区内所有的事都是由学区委员会决定的,不受上级部门影响,干涉。州教育部也无权任免学区教育委员,只有学区选民有决定权。但州教育部有权依法对教育经费的使用情况、教育法规的贯彻落实情况进行督察。学区委员会可以根据自己学区的实际情况制定学区的教育教学政策法规。譬如教师工资标准,人事聘用,教育经费的使用和分配,学校开学放假,上课放学时间安排,甚至是学生转学等都由学区委员会批准和决定。

国内的县区级教育行政管理

国内的县区级政府中设有教育行政主管部门,即教育局。我们的教育局就是代表政府制定教育政策、主管学校。

美国在州以下设学区。学区的职能与我们的区级教育局职能类似。但美国的学区除了官方色彩外,民间色彩也很浓。如学区教育委员是由学区选民选举产生。而国内的区县级教育局上面还有市级、省级和国家级教育行政部门管理。而学区上面仅是听从州教育部门管理。显然,我们的管理层次更多,管理工作的更细。环节更多,效率就可能更低。由于督导人员的构成不同,美国在学区级才有行政督导人员,因此就没有多少督政的职能。

二、几点启示

比较两国的督导相关政策和实施情况,可以看到,中美两国各有特色。我们有我们的长处,通过比较我们会更加自信。从更好地提高督导效能的角度出发,我们在以下几点可以做得更好。

(一)强化督政职能是我们的重要特色

我们是高度中央集权的国家,可以集中人力物力和财力办大事。建国以来,教育的重大事情就是靠这种优越性完成的,这是我们的强项,不能放松。特别是改革开放以来,在这么大的国家内,完成了九年义务教育,就是依靠对政府的督导完成的。而在美国,由于是分权制国家,教育事业由州实施,具体工作由学区执行。导致了美国的南部经济水平比较差的大部分州公办学校水平差,白人纷纷转到私立学校,公立学校基本上是有色人种和新移民,造成了新的种族隔离。

(二)强化督导法律法规作用是教育事业发展的需要

相比较而言,美国注重教育法律法规建设。凡事有法可依。对政府的要求主要是依法行政,也就没必要去更多地督政。我们国家在教育事业上,一是法制体系不完善,二是有法不依。因此我们既要完善法律法规体系,更重要的是政府必须依法行政。对政府有法不依的要严惩。从而减少执法成本,提高执法成效。实际上,我们劳师动众去督政,成本很高。政府该做的事情,它做好了,就没必要由督学去督政。目前的体制,由同级督导部门督政,没有效果。由上级督导部门去督导下级政府或教育主管部门,成本太高,也难以持续。政府该尽的义务、职责,应该由同级人大来监督,没有完成的要追责,这是人大的职责。人大不做的事,要督导部门来做,不可能有好的效果。

(三)强化督学的专业化影响是提高督导效果的重要保证

中美两国都强调学科教研专家的评估作用。美国的学科督导制度对学校教学的影响很大,对教学质量的提高影响深远。我国的学科教学督导职能,由于某种原因有了教研部门,比美国有更大的优势。因此承担督导任务的督学应该是学科教学方面的权威。因此,应该设法提供平台让督学有机会提高自己的督导水平。同时,应该减少退休官员和退休教师的比例。毕竟,随着时间推移,知识不断更新,观念也不断更新。年长的人对学科教学的新教法、新观念未必跟得上形势,难以保证教育事业的健康发展。

(作者系新洲中学校长,此文在2012年度深圳市教育督导论文评选活动中获一等奖)